近日,國家發(fā)展改革委與司法部聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于加快建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)法規(guī)政策體系的意見》(以下簡稱《意見》)。

《意見》指出,推行綠色生產(chǎn)和消費(fèi)是建設(shè)生態(tài)文明、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展的重要內(nèi)容,黨中央、國務(wù)院對此高度重視。改革開放特別是黨的十八大以來,我國在綠色生產(chǎn)、消費(fèi)領(lǐng)域出臺了一系列法規(guī)和政策措施,大力推動綠色、循環(huán)、低碳發(fā)展,加快形成節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境的生產(chǎn)生活方式,取得了積極成效。但也要看到,綠色生產(chǎn)和消費(fèi)領(lǐng)域法規(guī)政策仍不健全,還存在激勵(lì)約束不足、操作性不強(qiáng)等問題。

近年來,推動經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展已經(jīng)成為全社會共識,《意見》圍繞推動綠色生產(chǎn)和消費(fèi)進(jìn)行了一系列制度設(shè)計(jì),具有十分積極的意義。

綠色發(fā)展內(nèi)容繁多

制度體系亟須完善

北京一家垃圾分類和再生能源公司的負(fù)責(zé)人對于綠色生產(chǎn)和消費(fèi)深有體會。從實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看,他認(rèn)為目前綠色生產(chǎn)和消費(fèi)制度政策尚待進(jìn)一步細(xì)化和增強(qiáng)可操作性,比如關(guān)于生產(chǎn)者責(zé)任認(rèn)定、環(huán)保企業(yè)支持力度等。

這一說法得到了中國政法大學(xué)民商經(jīng)濟(jì)法學(xué)院副教授馬燕的認(rèn)同。

馬燕認(rèn)為,綠色生產(chǎn)和消費(fèi)涉及社會經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)的各個(gè)方面,體系龐大、內(nèi)容繁多。目前,該領(lǐng)域的制度體系仍然需要在系統(tǒng)性、協(xié)調(diào)性、可操作性等方面不斷完善。

馬燕進(jìn)一步解釋稱,在系統(tǒng)性方面,現(xiàn)有法律法規(guī)政策體系還有較大提升空間,比如尊重、順應(yīng)、保護(hù)自然,發(fā)展和保護(hù)相統(tǒng)一,山水林田湖草是一個(gè)生命共同體,防治生態(tài)污染破壞和自然資源開發(fā)利用的協(xié)調(diào)統(tǒng)一等理念,還有待于在綠色生產(chǎn)和消費(fèi)法律制度層面得到全面體現(xiàn),形成具有系統(tǒng)性的制度體系。在協(xié)調(diào)性方面,綠色生產(chǎn)和消費(fèi)法律制度層面還沒有形成相互協(xié)調(diào)和普遍認(rèn)可的激勵(lì)約束機(jī)制。在可操作性方面,綠色生產(chǎn)和消費(fèi)概念化、原則化,流于形式、可操作性不強(qiáng)等問題也不同程度存在。

在中國政法大學(xué)教授曹明德看來,就現(xiàn)有制度來看,在綠色生產(chǎn)和消費(fèi)領(lǐng)域還缺乏較為具體的激勵(lì)和約束機(jī)制。市場機(jī)制被證明是促進(jìn)綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的有效工具,因此,如何通過完善相關(guān)法律制度,將生態(tài)環(huán)境、自然資源的價(jià)值體現(xiàn)在生產(chǎn)者成本之中,進(jìn)而正向激勵(lì)和引導(dǎo)消費(fèi)者,是實(shí)現(xiàn)綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的重要途徑。

曹明德說,從綠色生產(chǎn)來看,規(guī)制重要自然資源、能源開發(fā)行為的法律制度還存在空白。比如煤炭、石油等重要自然資源和能源的開發(fā),缺乏有效法律制度來規(guī)制。從綠色消費(fèi)來看,近年來快遞業(yè)、外賣業(yè)高速發(fā)展,伴隨而來的是廢棄包裝物大量增多,規(guī)制包裝行業(yè)的法律制度同樣缺失。因此,需要出臺新的制度來集中規(guī)范綠色生產(chǎn)和消費(fèi)行為。從綠色農(nóng)業(yè)來看,有的地方農(nóng)業(yè)生產(chǎn)投入性污染比較嚴(yán)重,過量使用化肥和農(nóng)藥導(dǎo)致土壤板結(jié)、生產(chǎn)力下降,農(nóng)藥殘留威脅食品安全,污染土壤和水質(zhì),并對生態(tài)系統(tǒng)造成損害。農(nóng)業(yè)綠色產(chǎn)品生產(chǎn)和消費(fèi)市場有待規(guī)范,制約著綠色生產(chǎn)和消費(fèi)發(fā)展,同樣需要通過完善相關(guān)制度進(jìn)行規(guī)制。

“總體來看,統(tǒng)籌綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的基本制度仍處于缺失狀態(tài),需要從綠色生產(chǎn)和消費(fèi)制度層面進(jìn)一步完善整合,構(gòu)建政府、企業(yè)和公眾的合作機(jī)制,以及有關(guān)部門間的協(xié)調(diào)機(jī)制等。”曹明德說。

綠色發(fā)展已成潮流

系統(tǒng)思維全面規(guī)劃

《意見》中涉及綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的主要任務(wù)包括:推行綠色設(shè)計(jì);強(qiáng)化工業(yè)清潔生產(chǎn);發(fā)展工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì);加強(qiáng)工業(yè)污染治理;促進(jìn)能源清潔發(fā)展;推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展;促進(jìn)服務(wù)業(yè)綠色發(fā)展;擴(kuò)大綠色產(chǎn)品消費(fèi);推行綠色生活方式。

馬燕認(rèn)為,《意見》順應(yīng)我國綠色發(fā)展潮流,涵蓋綠色生產(chǎn)和消費(fèi)領(lǐng)域的重要內(nèi)容,有著諸多亮點(diǎn)。

“《意見》提出綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的總體要求,即加快建立綠色生產(chǎn)和消費(fèi)相關(guān)的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策體系,促進(jìn)源頭減量、清潔生產(chǎn)、資源循環(huán)、末端治理,擴(kuò)大綠色產(chǎn)品消費(fèi),在全社會推動形成綠色生產(chǎn)和消費(fèi)方式。”馬燕說,“現(xiàn)有法律法規(guī)政策盡管在清潔生產(chǎn)、資源循環(huán)利用和污染治理等方面有相關(guān)規(guī)定,但由于缺乏總體要求,在綠色生產(chǎn)源頭減量、擴(kuò)大綠色產(chǎn)品消費(fèi)等方面還比較薄弱,特別是在綠色生產(chǎn)和消費(fèi)方面的標(biāo)準(zhǔn)體系還不完整。《意見》出臺有利于各行業(yè)朝著綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的共同目標(biāo)努力,也為未來該領(lǐng)域進(jìn)一步完善立法、出臺政策指明方向。”

《意見》提出了綠色生產(chǎn)和消費(fèi)制度建設(shè)的具體規(guī)劃:到2025年,綠色生產(chǎn)和消費(fèi)相關(guān)的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)、政策進(jìn)一步健全,激勵(lì)約束到位的制度框架基本建立,綠色生產(chǎn)和消費(fèi)方式在重點(diǎn)領(lǐng)域、重點(diǎn)行業(yè)、重點(diǎn)環(huán)節(jié)全面推行,我國綠色發(fā)展水平實(shí)現(xiàn)總體提升。

馬燕認(rèn)為,這樣的規(guī)劃為進(jìn)一步完善綠色生產(chǎn)和消費(fèi)相關(guān)法律制度奠定基礎(chǔ),也有利于促進(jìn)各級政府和相關(guān)產(chǎn)業(yè)行業(yè)在這方面形成合力。

“《意見》結(jié)合綠色生產(chǎn)和消費(fèi)實(shí)際狀況以及我國現(xiàn)階段行政執(zhí)法司法實(shí)踐經(jīng)驗(yàn),提出完善綠色生產(chǎn)和消費(fèi)制度并予以保障的具體思路,有利于為不斷推進(jìn)綠色生產(chǎn)和消費(fèi)保駕護(hù)航。”馬燕說。

此外,馬燕分析稱,《意見》還明確了重點(diǎn)任務(wù)清單和責(zé)任主體。既考慮到了綠色設(shè)計(jì)、清潔生產(chǎn)、工業(yè)循環(huán)經(jīng)濟(jì)、工業(yè)污染治理這一完整體系建設(shè),也考慮到了能源清潔發(fā)展;既涵蓋了農(nóng)業(yè)、服務(wù)業(yè)綠色發(fā)展,也包含了綠色產(chǎn)品消費(fèi)和綠色生活方式,同時(shí)明確了綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的具體內(nèi)容。

在馬燕看來,《意見》運(yùn)用系統(tǒng)思維為未來綠色生產(chǎn)和消費(fèi)制度體系建設(shè)的重點(diǎn)領(lǐng)域和重點(diǎn)環(huán)節(jié)進(jìn)行了較為全面的規(guī)劃,有利于改變此前這方面法律法規(guī)政策過于分散、各自為戰(zhàn)的狀況。

綠色生產(chǎn)轉(zhuǎn)型升級

壓縮總體社會成本

《意見》針對綠色生產(chǎn)作出了多項(xiàng)規(guī)定,如“嚴(yán)格實(shí)施清潔生產(chǎn)審核辦法、清潔生產(chǎn)審核評估與驗(yàn)收指南,進(jìn)一步規(guī)范清潔生產(chǎn)審核行為,保障清潔生產(chǎn)審核質(zhì)量。”“健全相關(guān)支持政策,推動現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)園區(qū)循環(huán)化改造和新建園區(qū)循環(huán)化建設(shè)。”

馬燕分析稱,通過完善與綠色生產(chǎn)有關(guān)的制度體系,有利于推動產(chǎn)業(yè)升級轉(zhuǎn)型,實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。一方面,綠色設(shè)計(jì)將會逐漸取代傳統(tǒng)設(shè)計(jì),綠色生產(chǎn)標(biāo)準(zhǔn)和關(guān)于產(chǎn)品的綠色標(biāo)準(zhǔn)體系,將會系統(tǒng)影響到生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié),進(jìn)而降低成本,提升產(chǎn)品品質(zhì);另一方面,綠色生產(chǎn)會減少生產(chǎn)過程中造成的環(huán)境污染和破壞,壓縮生產(chǎn)環(huán)節(jié)總體社會成本,進(jìn)一步提高生產(chǎn)效益,促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。

《意見》指出,推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。以綠色生態(tài)為導(dǎo)向,創(chuàng)新農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展體制機(jī)制,開展農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展支撐體系建設(shè),創(chuàng)新技術(shù)體系、健全標(biāo)準(zhǔn)體系、延伸產(chǎn)業(yè)體系、強(qiáng)化經(jīng)營體系、完善政策體系,為農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展提供保障。

“《意見》通過構(gòu)建完整的農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)、流通和消費(fèi)鏈條,推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。在農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)方面,地方政府應(yīng)結(jié)合《意見》有關(guān)規(guī)定和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,完善與農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展有關(guān)的綜合規(guī)劃設(shè)計(jì)、畜禽養(yǎng)殖、水產(chǎn)養(yǎng)殖、灘涂濕地養(yǎng)護(hù)、水域合理利用、農(nóng)地保護(hù)等相關(guān)制度,實(shí)現(xiàn)區(qū)域化、立體化、全方位管理和保護(hù),為更有效提升農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展水平而努力。”馬燕說。

根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定,各級人民政府及其農(nóng)業(yè)等有關(guān)部門和機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)指導(dǎo)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營者科學(xué)種植和養(yǎng)殖,科學(xué)合理施用農(nóng)藥、化肥等農(nóng)業(yè)投入品,科學(xué)處置農(nóng)用薄膜、農(nóng)作物秸稈等農(nóng)業(yè)廢棄物,防止農(nóng)業(yè)面源污染。

“《意見》有關(guān)規(guī)定與上述規(guī)定相契合,有助于形成合力共同推進(jìn)農(nóng)業(yè)綠色發(fā)展。”馬燕說。

推進(jìn)綠色生產(chǎn)消費(fèi)

機(jī)遇挑戰(zhàn)同時(shí)存在

此外,《意見》還指出,擴(kuò)大綠色產(chǎn)品消費(fèi)。推行綠色生活方式。

“政府、企業(yè)、公眾和媒體都應(yīng)當(dāng)在綠色消費(fèi)領(lǐng)域發(fā)揮重要作用。在綠色消費(fèi)領(lǐng)域,政府具有多重角色,既是規(guī)則執(zhí)行者,也是產(chǎn)品消費(fèi)者。運(yùn)用市場機(jī)制促進(jìn)綠色消費(fèi),實(shí)行政府綠色采購是一項(xiàng)重要制度。政府采購法規(guī)定,‘政府采購應(yīng)當(dāng)有助于實(shí)現(xiàn)國家的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展政策目標(biāo),包括保護(hù)環(huán)境,扶持不發(fā)達(dá)地區(qū)和少數(shù)民族地區(qū),促進(jìn)中小企業(yè)發(fā)展等’,這是推行政府綠色采購的基礎(chǔ)性條款。”曹明德說。

曹明德認(rèn)為,在節(jié)能產(chǎn)品方面,我國政府采購經(jīng)歷了一個(gè)從鼓勵(lì)優(yōu)先購買節(jié)能認(rèn)證產(chǎn)品到節(jié)能認(rèn)證產(chǎn)品部分強(qiáng)制采購的過程。對于節(jié)能認(rèn)證產(chǎn)品強(qiáng)制采購和環(huán)境標(biāo)志認(rèn)證產(chǎn)品優(yōu)先采購,都通過制定和發(fā)布節(jié)能產(chǎn)品政府采購清單的方式,依據(jù)清單和認(rèn)證證書實(shí)施政府優(yōu)先采購和強(qiáng)制采購。此外,企業(yè)作為生產(chǎn)者,對于促進(jìn)綠色消費(fèi)同樣具有重要作用。

馬燕認(rèn)為,綠色生產(chǎn)和消費(fèi)不僅是一種理念,更重要是涉及諸多行業(yè)產(chǎn)業(yè)的生產(chǎn)消費(fèi)行為。這些生產(chǎn)消費(fèi)行為關(guān)系到工業(yè)、農(nóng)業(yè)、礦業(yè)、能源、化工、服務(wù)業(yè)等諸多領(lǐng)域,從源頭一直到末端。隨著《意見》的出臺和落實(shí),《意見》任務(wù)清單中列舉的行業(yè)產(chǎn)業(yè)將面臨機(jī)遇和挑戰(zhàn)并存的局面。

“相關(guān)行業(yè)產(chǎn)業(yè)內(nèi)的落后產(chǎn)能和不符合綠色發(fā)展需要的生產(chǎn)工藝將可能被全面淘汰、替換。各級政府和有關(guān)部門需要通過進(jìn)一步完善相關(guān)制度政策,倡導(dǎo)綠色生產(chǎn)、促進(jìn)綠色消費(fèi),支持行業(yè)產(chǎn)業(yè)順利升級轉(zhuǎn)型。特別是要扶持和幫助與民生密切相關(guān)的行業(yè)產(chǎn)業(yè)盡快完成綠色生產(chǎn)產(chǎn)業(yè)鏈的構(gòu)造,為更好滿足綠色消費(fèi)需求奠定基礎(chǔ)。”馬燕說。

馬燕認(rèn)為,我國還存在各地區(qū)發(fā)展和產(chǎn)業(yè)布局不均衡的情況,在綠色生產(chǎn)和消費(fèi)相關(guān)制度制定落實(shí)過程中,要充分考慮各地區(qū)和產(chǎn)業(yè)布局差異,精準(zhǔn)靈活施策。地方政府應(yīng)當(dāng)結(jié)合《意見》有關(guān)要求和當(dāng)?shù)貙?shí)際情況,優(yōu)先出臺促進(jìn)本地區(qū)綠色生產(chǎn)和消費(fèi)的規(guī)則或指南。比如在農(nóng)業(yè)方面,綠色發(fā)展理念將全面影響農(nóng)業(yè)生產(chǎn)消費(fèi)各個(gè)環(huán)節(jié),綠色農(nóng)產(chǎn)品、有機(jī)農(nóng)產(chǎn)品等將會成為綠色消費(fèi)的重點(diǎn),社區(qū)支持農(nóng)業(yè)也會有較大的發(fā)展空間。